三 公共教育权力变迁了教育问题出现了

　　民办教育促进法及其实施条例终于尘埃落定，并以规制方式进入实施阶段。这能否平息政策制定过程中的长期争论，实现促进民办教育的政策目标，不但需要对强制性的法律规范进行解读，以取得基本原则和制度上的共识；同时也需要在政策执行过程中对事实问题作进一步的探索，使民办教育政策在特定的时间和空间，实现其特有的历史使命。闻讯江苏扬州大学副教授、学公共管理学院2001级博士生陈秋苹以民办教育政策为题进行了长期研究，并完成了博士论文，记者通过电话和电邮对她进行了采访。

　　记者：公共政策应建立在事实而不是假设的基础上。现在我们经常听到两种声音：一种是，如果按照现在的政策规定，投资的积极性不高，甚至会撤资；另一种是，不用担心，你不投资，总会有人投资。第一种声音主要来自以“资本--利润原则”为预期的一方，第二种声音则来自一些政府官员和乐观的理论工作者，这两种声音显然都不是应对问题的处方。在实施条例进行“重新洗牌”的过程中，民办教育政策面对的基本事实是什么？

　　陈秋苹：贯彻民办教育实施条例，会面临着很多现实的困境，我们必须正视这些困境，分析这些困境，才能在公益性和非营利性这个框架范围内更好地落实民办教育促进法。政策执行主要面对自愿失灵和以生养校的基本矛盾；市场规则和非市场规则的碰撞使政策的有效性受到挑战。

　　记者：请您先谈一谈自愿失灵和以生养校的情况，为什么会出现自愿失灵，自愿失灵对民办教育意味着什么？

　　陈秋苹：在实施细则中，政策要求民办学校的章程中规定：“出资人是否要求取得合理回报”，这是让投资者最感意外的。要求回报似已成为“公共知识”：不但民办学校的管理者对此心领神会，消费者予以默认，出资人也毫不避讳。政策要求不得不多此一举，却让投资者甚至办学者顿时产生了要求回报不妥的心理压力。第二种声音本身就暗含了资本流动的基本原则—“等量资本获得等量报酬”的平均利润率原则。也就是说，只有在投资教育和投资在其他行业利润相当的情况下，资本自由流动(到教育)才会发生。这本身包含了投资应有回报的条件。而政策更多鼓励“不要求回报”，这样的学校才“享受与公办学校同等的税收及优惠政策”。

　　理论上，这样的政策规定与非营利组织建立在“自愿捐赠”的基础上是合拍的。但是，在世界范围内，非营利组织都面临着“自愿失灵”的困境。在教育产品的生产中，如果没有“选择性诱因”，潜在的消费者倾向于“搭便车”，捐款者对此会心生忧虑而不主动捐款。我们既没有遗产法、继承法等西方国家对慈善、志愿有强烈吸引和作用的配套法律，也无强制性力量征用私人资本。要使“你不投资，总有人投资”演化到“你不捐款，总有人捐款”，显然过于自负。

　　如果自愿失灵，又缺乏有效的手段鼓励社会资本进入，只能靠学费收入养活学校。从“我国民办高等学校的学费占学校收入的比例”的统计资料中可以看到，列入统计的39所民办高校，学费占学校收入的比例：100%的有14所，90%以上的有9所，80%以上的有8所。看来“以生养校”是民办学校的基本事实，而常常被忽视的事实是：在“以生养校”前，需要投资者注入“第一桶金”。以生养校的事实，至少说明投资者要求过高回报是不合理的。而认为民办学校就是“以生养校”，那么，对投资者是不公平的，也就无从形成投资激励。

　　记者：在谈了自愿失灵和以生养校的情况后，请您接着谈一谈市场规则和非市场规则的碰撞使政策的有效性受到什么样的挑战，从而对实施条例带来不利影响。

　　陈秋苹：实际上，我们看到，目前的一些政策争论不在一个平台上。不在一个规则系统中的对话和争论是不会有结果的。

　　市场规则下的投资获利，是资本运行的主要目标。趋利的动机和事实上对利益的讨价还价，都实实在在地发生在办学的全过程中。与公办高等学校后勤化改革的资本投资相比，民办学校的投资者一方面为自己拥有的“股份”而可能取得永久的利益作长期准备，另一方面也承担着民办学校招不到学生的投资风险。所以，投资者遵循的是市场规则。

　　而民办教育作为公益事业，遵循的是非营利原则。即使有回报，也有许多限定前提。那么，从原来的投资营利到现在种种限制条件下的回报，不但游戏规则改变，而且报酬结构、报酬数量也会发生较大的变化。你必须承认投资者为自己利益而奋斗是一种平等权力，政策应该有更好的办法与他博弈。而促进法和实施条例都明白无误地表明了：所有优惠和促进的落脚点是民办教育，而不是给投资者的优惠和促进。实施细则更强调了“举办者应当按时、足额履行出资义务”，也更弱化了投资回报的承诺，或者说至少目前优惠措施还未出现。

　　制度结构中修改报酬规则和执行报酬规则，都是为了引致合作，这样的政策才是有效的。假如投资者纷纷退出或后续投资大量减少，显然促进的政策目标就会受到考验。在民办教育促进法几下几上的过程中，由于政策的不确定性，一些学校通过转移资产或把民办学校改造成为其营利公司的一个下属全资子公司的形式，来规避法律。“上有政策，下有对策”，由此形成非正式的秩序，或导致机会主义上升，显然都不是政策的出发点和价值的立足点。

　　教育对社会发展具有积极作用，维护“公益性”也才真正保护了私益。“非营利”和“合理回报”的有机结合，体现了民办教育政策的原则性和灵活性。

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