暴雨考验城市应急管理：美丽城市拒绝看海，海绵城市韧性发展
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2021年7月11日，四川达州渠县党员爱心志愿者在洪水中转移被困村民。（图片来源：人民视觉）
入“三伏”，大雨与“桑拿天”相伴而来，多地遭遇入汛以来最强降雨。据气象部门预报，从7月11日到13日，华北、黄淮北部和东部、东北地区南部等地有大到暴雨，山西东部、北京西部和北部、天津北部、河北北部和中南部沿山一带，河南北部等地部分地区有大暴雨，太行山东麓局地特大暴雨。
有人说，看一座城市管理得如何，等一场雨就行了。一场大雨，也是城市应急管理能力的一次实战检验。暴雨来临前，相关部门是否未雨绸缪，做好了充分准备？暴雨如注时，城市运行是否顺畅、人们的安全有无保障？
暴雨影响范围广、累计雨量大，多地受影响
7月11日18时，中央气象台发布今年首个暴雨橙色预警，并发布了强对流天气黄色预警。
中央气象台预计，7月11日20时至12日20时，北京、天津、河北大部、山西东北部、山东中北部等地有暴雨（60到100毫米），其中，北京西部和北部、河北中部和东北部、山东西北部等部分地区有大暴雨（100到200毫米），河北中部、北京西南部等局地有特大暴雨（250到280毫米），上述地区伴有雷电、短时强降水和大风天气，最大小时降雨量30-60毫米，局地可超过100毫米，最大阵风8-10级，局地可达11级或以上。
从7月11日晚开始，北京迎来今年入汛以来最强降雨过程。自南向北，瓢泼大雨如期而至，北京同时处于雷电黄色、暴雨黄色、大风黄色预警信号和地质灾害气象风险黄色预警、山洪灾害风险预警中。截至7月12日16时，北京全市平均降雨量90.3毫米，城区平均103.7毫米，全市共184个雨量站降雨量超过100毫米，占总数32.3%。
此次天气过程影响范围广、累计雨量大、多强对流和大风天气、致灾风险高，还具有一定的极端性。从1981年至2020年的历史数据来看，北京7月中旬平均总降水量为47.11毫米，中旬平均日降水量为5.59毫米。而这次北京的单日降水量可能达到暴雨甚至大暴雨量级，降雨强度着实不小。
与此同时，在四川、重庆、陕西等地，暴雨同样来势汹汹。7月11日0时，四川省防汛抗旱指挥部启动Ⅲ级防汛应急响应。水利部的消息显示，受强降雨影响，7月10日12时至11日12时，四川渠江上游干支流、大渡河支流沃日河、陕西汉江支流喜神坝河等16条河流发生超警以上洪水。
市区也受到严重影响。在四川达州，渠江上游巴河流域水位上涨，导致巴河下游渠江渠县段的水位上涨。渠县县城滨河路旁的楼房、商铺一楼全部被淹。在一些地势低洼的地段，洪水甚至漫进了二楼。
据统计，截至7月11日10时，本轮强降雨导致巴中、达州等四川7个市42个县（市、区）434个乡镇58.94万人不同程度受灾，转移人口10.99万人，无人员死亡失踪。
目前，四川本轮强降雨过程已结束，渠江支流洪水水位均降至警戒水位以下，渠江干流仍有2站水位超警戒、2站超保证水位，处于退水之中。据四川省防汛抗旱指挥部消息，按照《四川省防汛抗旱应急预案》规定，7月12日9时30分，原先的Ⅲ级防汛应急响应已调整为Ⅳ级防汛应急响应。
暴雨考验城市基础硬件设施和应急管理能力，相关部门严阵以待
暴雨来袭时，城市面临哪些考验？
安全。强降雨及其引发的山洪、泥石流等地质灾害，威胁人身安全与财产安全。当一些城市市区严重内涝、公共交通及基础设施遭到损害时，次生灾害极易发生。
顺畅。这涉及城市运行的方方面面，无论电力水务、交通出行等哪一个细小环节出现梗阻，都会给市民生产生活带来不便。
安全与顺畅，需要过硬的城市基础硬件设施和应急管理能力来保障。以北京为例，面对入汛以来最强降水，北京市防汛指挥部启动黄色预警响应，各部门主动出击应对大考。
北京市民郭先生告诉记者，从7月11日中午到晚上，他收到两条来自北京市防汛办的短信提醒：“一条是提醒不要到山区、河边露营游玩，关注预报预警、注意安全，一条是提醒北京将有大到暴雨，建议不涉及城市运行的机关、企（事）业单位采取弹性或错峰上下班。”
严阵以待，严密布防。北京市防汛办提早向社会发布安全提示，市气象台、市防汛办通过新媒体和预警中心等渠道广泛发布预警和安全提示。7月11日晚到12日，北京暂停所有户外体育、文艺、商业等活动，中小学、幼儿园也停止返校活动等。截至7月11日20时，北京市山区险村险户、城区危房平房人员共转移6616户、14970人，山区各类公园、林区景点、封闭沟道全部关闭，人员全部撤出。
当周一早高峰遇上暴雨，出行问题难上加难。对此，北京市交通行业投入10万余人次，加强道路通行等应急保障、夜间接驳运输保障和高峰时段运力保障。
“全市2.3万部公交车高比例投入运营，同时安排200余部机动运力保障早高峰运营，对全市轨道交通24条线路、428座站点延长运营时间准备，备足高峰时段的临时运力，保障市民正常出行。”北京市交通委员会安全监督与应急处副调研员徐兴伟说。
降雨给城市河湖水系带来压力，北京水务部门通过预泄、敞泄等方式提前备出库。截至目前，城市河湖运行平稳。北京排水集团启动防汛一级响应，按特级在基点备勤。所有泵站人员全部在岗，共计备勤大、中、小型抢险单元221组、车巡处置组18组、人巡打捞组169组，累计备勤出动防汛人员2906人。
宁可备而不用，不可用时无备。北京排水集团提前制定了年度防汛保障方案，根据北京气象台发布的暴雨预警和天气预报分级别启动防汛响应。
“比如今天的降雨，市气象台发布暴雨黄色预警，我们启动一级响应；如果发布暴雨红色、橙色预警，我们将启动特级响应。”北京排水集团防汛办主任梁毅告诉记者，根据响应级别不同，他们会制定相应的防汛布控方案，主要针对城市主干道路、下凹式桥区、防汛风险点等重点部位布控抢险抽升单元、巡查单元、设备抢修单元等。
“146座下凹桥防汛保障，是我们重点防范的风险点之一。”梁毅说，下凹桥地势较低，遇到超标降雨时，可能出现较深积水，易引发安全事故。为此，北京排水集团已对中心城区75座下凹桥泵站进行改造，总抽升能力由40.4万立方米/小时提升至76万立方米/小时，改造后的泵站基本达到10年重现期标准（道路排水设计标准），之前则多为3至5年。
截至7月12日17时，北京市防汛办共接报全市发生积水断路9处，短时滞水71处，树木倒伏折枝85处，房屋漏水349处，均及时处置完毕。
雨情就是命令，多部门协同作战
“这次暴雨影响最大的是中心城区，最多的时候出现了28处积水片和8处积水地道。”天津市应急局水旱灾害救援处副处长张东方介绍，7月12日凌晨1点降雨出现积水，到当天5点前排水全部完成，“市民出行没有受到大的影响”。
4个小时左右及时完成排水、保障市民出行，看似平常，背后的投入却难以想象。天津市排水部门职工2000余人全员上岗奋战，172座固定泵站，84台临时泵车全部启用。各单位各部门加强巡查、昼夜坚守，做好各项保障工作。
东临渤海，北依燕山，海河从天津城中蜿蜒而过。张东方告诉记者，天津地势较低，北京、河北地势较高，闸门提启，雨洪水从上游顺势而下，加之渤海还有风暴潮，一天两个高潮位，上下两段夹击的地形地貌决定雨季不易排水。“我们正在经受严峻考验。”
一场暴雨从天而降，牵涉到的职能部门绝不仅仅是排水部门一家。防汛工作涉及方方面面。张东方告诉记者，机构改革后，防汛抗旱指挥部转隶到应急部门，负责统筹协调全市力量、物资，承担指挥调度职能；水务部门是防汛主体部门，负责防汛工程、闸站管理和调度运行等；排水工作除了排水部门外，还需要公安、城管、消防、住建部门等全力支持；气象部门则滚动发布预测预警信息，是防汛工作的“指挥棒”，实时提示防御重点。
此外，天津市的防汛特点为“四防”，这也决定了防汛工作是一场团队作战。上防洪水，为防范北京、河北的客水汇入天津，驻津部队、武警、民兵、企业等各类抢险队伍都处于待命状态；中防内涝，泵站持续排水运行需要电力部门保障；下防海潮，天津濒临渤海，一旦遇险，工程抢险、群众转移等都需要当地政府组织救援；北防山洪，山洪来势快，需要广覆盖发布信息，气象部门建立全市预警平台，农村“村村通”大喇叭、移动联通电信等通讯部门保障第一时间传递预警信息。
前些年，国内个别地方在暴雨天气曾出现伤亡事故，令人痛心。“我们在每个下沉地道都画了水尺，一旦积水漫至30厘米处，公安部门就会在道路两边戒严，劝导群众不要通行，城管部门则采取‘硬隔离’措施，阻止车辆通过，再加一道防线，确保万无一失。”张东方表示。
“雨情就是命令。”有的是河道险工险段，有的是城市积水片，有的是山洪影响村庄，有的是沿海风暴潮威胁区域……针对119处重点点位，天津落实“一处一预案”，各部门昼夜坚守、重点防范，雨情来临前，人员全部到位，物资、设备随时待命。
“这几年，我们通过加强工程建设，防灾抗灾、排水能力已经提高了不少。‘十四五’期间，我们将按照国家要求，进一步加大排水泵站建设、拓宽河道，使排水更顺畅。另外，还要更好落实多部门联动机制，提高提前预判预警能力，科学调配蓄排水空间。”张东方匆匆结束采访，投入到调度会中。
美丽城市拒绝看海，海绵城市韧性发展
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。
“海绵城市”，顾名思义，是指城市像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好弹性，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将水“释放”并加以利用。
“小雨不积水，大雨不内涝，水体不黑臭，热岛有缓解。”北京建筑大学副校长李俊奇，是2014年住建部发布《海绵城市建设技术指南》的主要制定者之一。“海绵城市建设的核心目标之一，就是内涝治理。”
相较于前些年的“城市看海”现象，因降雨出现内涝的情况已大为缓解。最直接的原因是，在这几年海绵城市试点城市建设的带动下，很多城市针对历史积水点、模拟分析积水点进行了系统化治理。不过，由于过去长期存在“重地上轻地下”等思想，加之老城区改造困难等一些历史遗留问题，彻底消除内涝还需要过程。
那么，为什么会出现内涝？李俊奇分析，一是城市规划编制不尽合理或实施不到位，如占用或阻断排水行泄通道等；二是城市硬化面积加大，导致雨水下渗率少、外排率多；三是部分老城区地下管网设计标准低，或年深日久出现堵塞、错接；四是维护管理不到位，如管渠没有及时疏通，泵站等设施和河湖水系的调控不及时等。再加上极端暴雨，更易出现内涝。
水往低处流，这是自然规律。一座城市必须保证足够容积、足够面积的水体蓄滞空间，否则“受涝灾是早晚的事”。“最根本的还是要尊重自然、敬畏自然，规划设计时要给水留出通道、留出蓄滞空间。”李俊奇强调。
具体而言，要有城市蓝线水域保护区，城市绿地、地下空间范围内要有足够面积的绿地和蓄滞空间，要有合理的大排水通道，才能有效避免城市发生灾害性的内涝。
事实上，海绵城市只是韧性城市的一个方面，正如治理内涝也只是海绵城市的功能之一。海绵城市近期要解决“治涝”与“治黑”等突出问题，最终将实现水生态保护、水环境改善、水安全有保障、水资源可持续等多重目标，最终实现城市雨洪管理领域的“系统治理”。
系统治理内涝，李俊奇给出了“1+3+1”的整体方案。第一个“1”，首先要保证城市的水利防洪系统不能出问题，要守住流域性的大江大河的安全，防止“因洪致涝”。“3”是大-小-微三套系统，大排水系统指超出排水管渠能力的蓄排系统，既包括沟渠、河道等蓄滞设施和空间，也包括道路、绿道等非设计行泄通道；小排水系统是指传统的雨水排放管渠；微排水系统是指源头减排系统，多是进入管渠之前的渗透、净化和利用等设施，如透水铺装、下沉式绿地、雨水花园、绿色屋顶等。最后一个“1”，则是智慧预警和应急控制系统，比如内涝风险模拟、基于卫星云图的预警、河道闸坝调度、道路应急断路疏导等。
以北京为例，海绵城市的建设正在积极稳步推进。根据降雨情况，实施“先蓄后排”，当雨水进入调蓄池后，先将这些雨水储存起来，雨后充分沉淀后再排入河道或进行绿化灌溉等，充分利用调蓄能力。
以0.7元/立方米的价格收储集蓄的雨水资源，再以3.85元/立方米（低于当地自来水价20%）的价格将处理过的雨水转让，用于园林绿化、环卫清扫作业用水。2020年12月11日，湖南省长沙市高新区雨水资源使用权交易顺利成交。这是中国首宗雨水资源使用权交易，也为海绵城市收集雨水提供了新的利用思路。
暴雨年年如期而至，我们的应对将越来越从容。
（原标题为《多地迎来入汛以来最强降雨，暴雨考验城市应急管理》）
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