丽江愁钱 一个旅游城市的财政账本

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　　当政府遭遇财政危机时，该如何在支出与收入之间寻找平衡？工业依然是税收主要来源的税制背景下，一个城市的“蓝天白云”之梦，能否敌得过“无工不富”的现实？

　　一个名为“旅游价格调节基金”的行政性收费项目，已经名义上通过了丽江市政府常务会议的审议，但尚未向社会正式公布。

　　在南方周末记者获得的这份《丽江市设立旅游价格调节基金的基本方案（送审稿）》中，几乎所有旅游产业链上的参与者旅行社、星级酒店、客栈、旅游车、购物店、演艺公司，都在征收范围之列。之所以说几乎，是丽江旅游的著名场所“酒吧”，并未在目前的收费之列。

　　收费方案由丽江市发改委和丽江市旅游局共同起草。从开始调研到市政府常务会原则通过，方案已在王菊秋的案头摆了4年。

　　“基本就是要征收了。”对于南方周末记者“究竟何时开始征收”的提问，王显得犹豫不决。本来，丽江打算在2013年上半年征收，但中央的八项规定一出来，旅游人数锐减，整条产业链收入都在减少，这让新的收费变得困难起来，“你一大刀把人家的肉砍下去，是不行的，要慢慢地来”。

　　事实上，这项收费计划已经整整酝酿了四年。理由是，“到了旅游业反哺社会的时候了，这也和中央收入再分配的精神是合拍的”。

　　王菊秋说，近20年旅游业高速发展后，丽江发生了翻天覆地的变化，旅游产业链的10万从业者直接或间接受益，但也有不少人不仅没能从中得益，甚至还反受其害旅游业的一个结果是高物价，居民都得承受“物价之痛”。

　　每年春节、中秋节，为了防止物价飞涨，丽江市发改委都要建平价商店。以往这些钱都是财政直接拨，用王的话说就是“我直接去找市长要”。这笔钱，2012年是47万，2013年则给了50万，因为丽江还是“吃饭财政”，“要得很艰难，做得也是蜻蜓点水”。

　　一次，王菊秋到海南旅游，发现宾馆收了一笔价格调节基金，她就向当地发改部门了解相关情况，大受启发，“丽江也可以收一笔钱，用来平抑物价”。

　　在呈报给市政府常务会议的送审稿中，针对不同类型的旅游企业，制定了不同的征收标准。如果按此执行，每年预计收取的金额将达6000万元。

　　这四个景点以国有独资公司的形式，分别掌握在四个管委会旗下，实际上也是丽江最为重要的地方融资平台。但它们都已负债累累。

　　根据丽江市财政局提供给南方周末记者的数字，2012年，丽江市财政总收入完成55.54亿元，减掉上划部分之后只剩38亿；而公共财政预算支出的完成数是106.74亿元，也就是说这一年丽江的财政支出，接近一半是赤字。

　　土地是地方财政通常的支柱，但在丽江并不给力。丽江国土局信息显示，2008年至2010年，土地出让金不过几亿。

　　南方周末记者获得的一份签署于2011年的《丽江市发改委、丽江市旅游局关于对丽江市设立旅游价格调节基金的建议》中称，“市政府为建设国际精品旅游胜地，把玉龙雪山门票、古城维护费作抵进行基础设施建设，金额已达22亿元。”

　　在丽江，大部分旅游资产都已经开放给社会资本，掌握在政府手中的只有知名度最高的四大景点古城、玉龙雪山、泸沽湖和老君山。这四个景点以国有独资公司的形式，分别掌握在四个管委会旗下，实际上也是丽江最为重要的地方融资平台。

　　比如，2012年7月份，丽江古理有限责任公司这是丽江资产规模最大的国有独资企业，也是重要的融资平台发行了一笔7亿元的政府债券。债券招募说明书中载明的资金用途，是丽江市2011年度保障性安居工程、福慧路西段环城西路项目和狮子山环境整治。这笔7亿的政府债券将于2013年6月起，由市财政按期逐年还本付息。

　　“主要是发改委操作的，融到的钱也基本被政府拿去用了。”古委会一位副主任对南方周末记者说。

　　丽江市古理局提供给南方周末的数据称，截至2012年，仅古城有限责任公司余额就达7.98亿。在其负债中，除了自有资产，还有代丽江市政府融资的债券7亿元，以及代丽江市政府融资的另外2亿元。

　　玉龙雪山管委会副主任徐湧涛对南方周末记者称，作为政府的融资平台，玉龙雪山开发公司负债压力过高，给公司经营带来风险。公司承担的银行，最高时达12个亿，主要是政府融资平台在用，目前公司的银行负债在七八亿，每年门票收入的57%都直接被扣掉还贷了。

　　发改委副主任王菊秋称，2012年丽江基础设施投资就投入了300亿，仅机场改扩建一项，就投入了10个亿。此外，丽江到大理、丽江到攀枝花的高速公路也耗资不菲。最近两年，丽江更是投入了近10亿元创办园林城市，“各方面都要花钱”。

　　毫无疑问，交通的便捷程度决定了发展空间。为了让世界各地的游客以更快、更舒适的方式抵达，丽江提出了“周边5个城市、国外5个城市、5个旅游景区”的通航计划，为此每年要给各个航空公司补贴近3000万。

　　古城区政府2010年的工作报告中，明确提出要加大国际金融机构和外国政府利用力度，争取更多贴息或低利率。“广辟资金渠道，紧密跟踪国债、中央预算内和部委专项资金安排方向，围绕重点行业争资跑项。”

　　据丽江古理局提供的数字，自2002年该机构成立并收取古城维护费以来，古管局以古维费的收入为融资平台，积极争取招商银行的信贷支持，目前受贷信誉额度已达9亿，此外还在积极争取世界银行的信贷支持。

　　本意用于古城保护资金而收取的古维费，40%都固定划入招商银行丽江分行开立的还贷准备金账户作为还贷资金，“公司面临巨大的资金压力”。

　　随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，丽江的财政资金来源更加紧张。

　　一份当地发改委的报告描述说，“丽江属于欠发达地区，地方财力有限，调控能力十分薄弱，开征价格调节基金无疑将开辟政府资金来源的新渠道。”

　　12年前，当时的丽江行署即开始征收一项面向“游客”的“古城维护费”，从最初的20元，涨到现在的每人次80元。

　　丽江古理局副局长和红阳向南方周末记者介绍，这项收费的推出，由当时丽江行署下辖的丽江县推动。当时古城的管理权限尚在该县，申请世界遗产后，对古城的管理要求提高，各种投入加大，仅“三线万，当时丽江县一年的财政收入还不到一个亿，只够发人员工资，拿不出一笔钱来投入古城保护，联合国和国家层面没给过一笔专项经费，只能财政拿一点，剩下的就是靠，包括木府也是靠世界银行三千多万的建起来的。

　　“贷了这么多钱，拿什么偿还？”和红阳称，巨大的投入和财政压力，让丽江决定“冒险”开征一笔费用，专门用于古城保护。

　　最早的方案是古城像其他景点一样收门票，但这将让“唯一没有城墙的古城”自此因收费而竖起城门。“古城有426个巷道、18个主要道路都可以通往四方街，怎么收？”最后的结果，变成收取古城维护费。

　　和红阳称，征收至今，古维费数额是15个亿，而投入古城保护的费用是18个亿，为了把古城里的一些机关单位搬迁出城，就花了不少钱，“丽江军分区，投入了1个亿，支队，投入了1.2个亿”。

　　在目前的征收方案送审稿中，旅游价格调节基金的用途，基本可以归入两类：一部分用于发改委职责范围的价格补贴，一部分用于旅游局职责范围的旅游宣传和制定旅游规划等。

　　对于主张征收的发改委和旅游局而言，若收费办法得以通过，就显然增加了一个合法的、更加方便的资金使用来源。

　　“我们现在每年用于旅游促销的资金，都在2000万到3000万，其中一部分是财政拨款，一部分是向企业征收。”丽江市旅游局副局长杨俊星称，如果征收办法得到批准，那些钱就不用向企业收了，“更加名正言顺些”。

　　而南方周末记者查询文件获得的信息是，云南省已于2011年在全省范围内取消了“旅游宣传促销费”的征收许可，旅游局再以此名义向企业征收宣传促销费可能于法无据，这或可是旅游局支持此项收费的另一个原因。

　　另一种办法是让旅游产业从灰色回扣链条中整体浮出水面，从而让流失的税收回流。但是，可以想象的是，在一个如此粗糙而脆弱的旅游市场上，政府要想力挽狂澜，真正建立秩序，不仅会受到隐蔽的寻租力量的博弈，在现实操作上也会有不小的难度。

　　“即便是税收，都有很多用在三公消费，老百姓听了心里能没有意见？”周克坚称，况且这些目前还不在财政报告中公布具体用途的“税外收入”，使用风险更大。

　　由于丽江目前并未向社会公布具体的征收方案并公开征求意见，很多即将被征收的“对象户”，还不了解政府将要收取这样一笔费用。

　　在丽江古城边开客栈的小罗，感觉税负压力确实不高，他甚至想不起一年要交什么费用。“因为营业额不到两万，有的人即便到了，也会通过买等办法，做成不到两万，就不用纳税了”，而其他的费用，他只想起一年500块左右的垃圾清运费。

　　古城老住户、现也在丽江开了一家小客栈的李实对南方周末记者称，由于一系列免税政策，他在古城开客栈，确实税负压力不大，对征收这样一笔钱，“能够理解，但关键是不知道他们要做什么用”。

　　而一些正常缴纳税负的企业则有不同看法。一家2012年缴纳税收七百余万的民营演出公司老板在接受南方周末记者采访时认为，“我们已经缴过税，真正应该收的应该是那些拿回扣的人。”

　　玉龙雪山管委会副主任徐湧涛也有疑虑，“企业的任务就是上税，再以其他名目收费，实在不知道该说什么好。”

　　作为玉龙雪山景区这样一个国有企业，征收价格调节基金其实对其没有影响，“我们的钱都是国家的钱，只不过从财政的一个账户划拨到另一个账户而已。”

　　但这个费会向古城的商户征收么？会向那些出租房子的老百姓收么？会向那些吃回扣不上税的人收么？会向城乡接合部那些宾馆收么？会向拉市海的马队收么？

　　“征收价格调节基金，并非治本之策”，在丽江首任旅游局局长周克坚看来，想提高财政收入，更该在如何弥补漏洞上想办法。

　　“即便是税收，都有很多用在三公消费，老百姓听了心里能没有意见？”周克坚称，况且这些目前还不在财政报告中公布具体用途的“税外收入”，使用风险更大。“在丽江财政各方面都有窟窿的前提下，怎么保证这些钱不被市长的一支笔挪作他用？”

　　“现在丽江的招商引资，更偏向高端和国际化。”和合集团总经理王化新称。如果从政府税收的角度看，规模大、财务清晰的星级酒店、宾馆才是优质资源。

　　2006年前后进入丽江的悦榕庄酒店即是丽江市政府欢迎的投资者，虽然第一期客房只有六十多间，但他们每年上缴的利税都有一两千万，杨俊星说，“从政府来说是比较满意的”。

　　正因为此，丽江正在逐渐调整自己的旅游产业引导政策，提出了从“观光”到“休闲”的转变，引进更多高档酒店，高端旅游项目。比如建设高尔夫球场，建设支线飞机场等。

　　产业结构调整不仅局限在旅游业内部，依托于水电的“工业化”也成为丽江市产业发展的重要布局。据丽江市委的一份发言材料提供的数字，目前第二产业对丽江经济增长的贡献率已高达56.27%，旅游业的贡献率已下降到第二位。

　　在“产业富市”的号召下，金沙江中游的大型水电站正在加速推进中，“一级六库”水电站将在2015年全部建成投产。极具争议的电解铝项目，也未见停工迹象。

　　“旅游先导”的城市发展策略，是否能战胜“无工不富”的现实故事？摆在丽江面前的，是一道艰难的选择题。

本站 10月27日讯（记者 郭跃）近日，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》。《方案》提出，到2025年，非化石能源消费比重达到20%左右，单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，单位国内

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